法人分支机构能否作为行政处罚对象？

    （一）案情
    润色油漆有限公司系在A市工商登记的企业法人，在B市设立了分支机构，领取了分支机构营业执照。二OO四年以来，润色公司分支机构将总公司提供的桶装油漆在B市营业地伪造他人厂名、厂址后对外销售，被B市质监部门处于10万元罚款的行政处罚。行政处罚决定书送达该分支机构后，该分支机构三个月内没有申请行政复议、没有提起行政诉讼，也不履行行政处罚决定。
    行政处罚决定确定的履行期满后的90天，B市质监部门申请法院强制执行37万（10＋10×3％×90）。润色公司知悉后，向上级质监部门申诉，称①分支机构的违法行为其根本不知道，也不知道罚款事宜，从而耽误了法定复议、诉讼期间；②B市质监部门行政处罚主体错误，不应以无法人资格的分支机构为行政处罚主体，而应该以法人总公司为行政处罚对象；③申请法院强制执行不应当合并计算每日加罚3％部分的数额，而应该只申请执行处罚决定书确定的数额10万元。据此，要求上级质监部门予以处理。
    上级质监部门经审查后认为，B市质监部门认定的案件事实错误，随即要求B市质监部门主动改正，但B市质监部门对案件有不同看法，一直拖延未办。润色公司见问题没有得到解决，四处奔走申诉，在社会上造成一定的不良影响。
    （二）处理结果
    人民法院依法受理、强制执行了37万元。
    （三）分析意见
    本案主要涉及三个问题：
    1、法人分支机构能否作为行政处罚对象？
    2、行政机关申请法院强制执行的罚款数额应是处罚决定书确定的罚款数额，还是应该将每日加罚3％的数额一并申请执行？
    3、法定复议期间以后，上级质监部门发现下级质监部门具体行政行为确有错误，可否直接撤销或者变更？
    我们认为：
    1、法人依法设立并领取营业执照的分支机构属于其他组织，依法可以成为行政相对人，可以成为行政处罚的主体。
    《行政处罚法》第3条规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，…由行政机关依照本法规定的程序实施。”
    《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第97条规定“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”
    《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见》第40条规定“其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：（5）法人依法设立并领取营业执照的分支机构；…”。该司法解释第41条规定“法人非依法设立的分支机构，或者虽依法设立，但没有领取营业执照的分支机构，以设立该分支机构的法人为当事人。”
    根据以上有关规定，我们认为法人依法设立并领取营业执照的分支机构属于其他组织，依法可以成为行政相对人。法人非依法设立的分支机构，或者虽依法设立，但没有领取营业执照的分支机构，以设立该分支机构的法人为行政相对人。
    2、行政机关申请法院强制执行时，应当将处罚决定书确定的罚款数额和加罚3％的数额一并申请执行。
    《民事诉讼法》第232条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见》第294、295条规定了当事人迟延履行的，应当支付迟延履行金、加倍支付迟延履行期间的债务利息。
    根据行政诉讼可以参考民事诉讼有关规定的精神，我们认为，《行政处罚法》规定的行政处罚相对人逾期不履行的，行政机关可以每日加罚3％数额的规定具有民事诉讼上迟延履行金的性质。既然行政机关已经决定加罚，加罚的罚款数额属于行政处罚决定书的一部分，行政机关非经法定程序不得擅自减免。如果强制执行的数额等于当事人主动按时履行的数额，无疑会鼓励违法行为人不及时主动履行。因此，行政机关申请法院强制执行时，应当将处罚决定书确定的罚款数额和每日加罚3％的数额一并申请执行。
    3、法定复议期间以后，上级质监部门发现下级质监部门具体行政行为确有错误的，如果是行政许可行为，上级质监部门可以依据《行政许可法》第69条予以撤销。如果是行政处罚行为，上级质监部门可以依据《质量监督检验检疫行政执法监督与行政执法过错责任追究办法》第16条责令纠正或者撤销。
    《行政许可法》第69条规定“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，可以根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：…”
    《质量监督检验检疫行政执法监督与行政执法过错责任追究办法》（总局令第59号）第16条规定“各地质量技术监督局有下列情形之一的，上一级质量技术监督局可以责令纠正或者撤销。……”。
    为了保证政令畅通，行政监督的有效性，以及贯彻有错必纠的原则，法律规定有行政隶属关系的上级行政机关直接撤销或者变更下级行政机关的行政行为是必要的。但是，有人认为，如果上级行政机关在法定复议、诉讼期间之后，可以撤销、变更下级行政机关的行政行为，实际上就会使《行政复议法》、《行政诉讼法》规定的法定期间落空，对上级机关的权力也会缺乏必要的限制。（作者单位：江苏省质监局政策法规处 ）