贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔行终548号
上诉人（原审原告）上海川岛艾美机械设备有限公司，住所地上海市青浦区。
法定代表人卢精华，总经理。
委托代理人蒋喜军，男，上海川岛艾美机械设备有限公司工作人员。代理权限为特别授权。
被上诉人（原审被告）贵州省人民政府，住所地贵阳市。
法定代表人孙志刚，省长。
上诉人上海川岛艾美机械设备有限公司（以下简称川岛艾美公司）因与被上诉人贵州省人民政府其他行政复议一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院（2016）黔01行初684号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审经审理查明：2016年1月11日，位于玉屏县人民医院内的玉屏县兴发洗涤有限公司在进行织物熨烫过程中，熨平机内一烘筒发生爆炸事故。2016年4月25日，贵州省质量技术监督局作出黔质技监呈[2016]65号《省质监局关于申请批复玉屏县兴发洗涤有限公司“1·11”压力容器爆炸事故调查报告的请示》，该请示的附件1《玉屏县兴发洗涤有限公司“1·11”压力容器爆炸事故调查报告》第12页“间接原因”中第（2）项载明“‘上海川岛艾美机械设备有限公司’在进行熨平机组装生产时，未按照江苏省射阳县智鹤机械制造有限公司‘Φ800烘筒设计说明书’提出的每只烘筒应配置疏水阀的要求，而是采用3个烘筒并联共用1个疏水阀，导致在使用过程中烘筒内冷凝水不能及时排出”、第13页“次要原因”中第（1）项载明“上海川岛艾美机械设备有限公司在对熨平机生产组装时，疏水阀配置与江苏省射阳县智鹤机械制造有限公司‘Φ800烘筒设计说明书’提出的每只烘筒应配置疏水阀的要求不符”、第14页“建议给予行政处罚单位及人员”中第1项载明“上海川岛艾美机械设备有限公司……对此次事故负次要责任。建议依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，由贵州省质量技术监督局报国家质检总局，并致函上海市质量技术监督局对该公司依据《中华人民共和国产品质量法》等法律规定进行处罚，并追究相关人员责任。”2016年5月3日，贵州省人民政府作出《省人民政府关于玉屏县兴发洗涤有限公司“1.11”压力容器爆炸事故处理意见的批复》（黔府函﹝2016﹞126号）（以下简称126号《批复》），载明“你局《关于申请批复玉屏县兴发洗涤有限公司“1·11”压力容器爆炸事故调查报告的请示》（黔质技监呈[2016]65号）收悉。经研究，现批复如下：……二、同意事故调查组对事故原因和性质认定。三、同意事故调查组对事故有关责任人员、责任单位处理意见和建议。……”川岛艾美公司知悉该批复后向贵州省人民政府提出行政复议申请，申请撤销126号《批复》中认定川岛艾美公司对事故发生存在间接原因、次要原因及对本次事故负次要责任的具体行政行为。贵州省人民政府于2016年8月3日作出黔府行复不字［2016］96号《贵州省人民政府行政复议申请不予受理决定书》，以“省政府作出的上述《批复》属行政机关内部行为、行政过程行为，在其未外化之前，并没有对申请人的权利义务产生实际影响”为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定：对申请人提出的行政复议申请不予受理。川岛艾美公司不服该决定，诉至原审法院，请求：1、判令撤销黔府行复不字［2016］96号《贵州省人民政府行政复议申请不予受理决定书》；2、判令贵州省人民政府依法受理川岛艾美公司提出的行政复议申请。
原审认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第十四条“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。”之规定，对贵州省人民政府作出的《批复》提出行政复议申请，贵州省人民政府是法定的履行行政复议职责的行政机关，系本案适格被告。本案的焦点在于126号《批复》是否属于行政复议的受理范围。从形式上看，上述批复系贵州省人民政府根据《中华人民共和国特种设备安全法》第七十三条第一款“组织事故调查的部门应当将事故调查报告报本级人民政府，并报上一级人民政府负责特种设备安全监督管理的部门备案。有关部门和单位应当依照法律、行政法规的规定，追究事故责任单位和人员的责任。”之规定，履行其对特种设备进行安全监督管理的法定职责，该批复行为仅仅是行政机关内部的批示行为。从内容上看，上述批复所附事故调查报告中，有“建议依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，由贵州省质量技术监督局报国家质检总局，并致函上海市质量技术监督局对该公司依照《中华人民共和国产品质量法》等法律规定进行处罚,并追究相关人员责任。”之表述。上述表述应理解为系玉屏县兴发洗涤有限公司“1·11”压力容器爆炸事故调查组在依据其专业知识对川岛艾美公司生产过程是否符合安全规范进行判断后，根据行政处罚的属地原则，建议致函上海市质量技术监督局依相关法律规定进行处罚，其本质上仍然是一个建议。而是否采纳该建议以及是否处罚、如何处罚则属于上海市质量技术监督局行政职权的范围。综上可见，126号《批复》无论从形式还是内容上看，并未外化为直接影响川岛艾美公司实际权力义务的行政行为。贵州省人民政府在收到川岛艾美公司以邮寄方式提出的行政复议申请后，经依法进行审查，认为川岛艾美公司申请复议的批复不属于行政复议法规定的行政复议范围，于法定期限内作出行政复议决定并向川岛艾美公司进行了送达。贵州省人民政府作出的黔府行复不字（2016）96号《行政复议申请不予受理决定书》证据充分，程序合法，符合法律法规规定。川岛艾美公司的起诉理由不成立，不予采信，对其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决驳回原告川岛艾美公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告川岛艾美公司负担。
原审宣判后，川岛艾美公司不服，提起上诉称：一、贵州省人民政府于2016年5月3日作出的黔府函﹝2016﹞126号《省人民政府关于玉屏县兴发洗涤有限公司“1.11”压力容器爆炸事故处理意见的批复》，并不是行政机关内部的批示行为，而是具体的行政行为。二、贵州省人民政府的批复行为已外化，直接影响、侵犯了上诉人的权利义务。该批复同意事故调查报告中对事故原因、性质、责任、对责任单位的处理意见等内容，侵害了上诉人的权益；事故爆炸单位及死者家属已据此批复认定的原因、责任等对上诉人提起诉讼，要求据此予以赔偿；玉屏县公安机关已据此批复认定的责任及处理意见，对有关单位涉嫌刑事犯罪立案侦查；上海市质量技术监督局已经依据该批复的决定，责成上海市青浦区市场监督管理局对上诉人进行立案侦查，并将据此作出行政处罚。综上，上诉人认为一审法院的判决事实不清、认定不当、适用法律错误，请求二审法院查明事实，依法改判或发回重审，支持上诉人的全部诉讼请求。
被上诉人贵州省人民政府二审法定答辩期限内未提交书面答辩意见。
本院经审理查明的事实，与原审查明的事实基本一致。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。提出行政复议申请的前提条件系申请人的行政复议申请事项属于行政复议范围。本案中，被上诉人贵州省人民政府于2016年5月3日作出的《省人民政府关于玉屏县兴发洗涤有限公司“1.11”压力容器爆炸事故处理意见的批复》（黔府函﹝2016﹞126号），系向贵州省质量技术监督局作出批复的内部行政行为，对外不发生法律效力，不属于行政复议的受案范围。被上诉人贵州省人民政府据此于2016年8月3日作出的黔府行复不字［2016］96号《贵州省人民政府行政复议申请不予受理决定书》适用法律正确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。上诉人上海川岛艾美机械设备有限公司的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下:
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人上海川岛艾美机械设备有限公司承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 罗长虹
审 判 员 赵 敏
审 判 员 柏 松
二〇一七年六月八日
法官助理 黄千柏
书记员代 一 冰