北京市高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)京行终1197号
上诉人(一审原告)田兴福，男，1962年6月19日出生，汉族，住山西省大同市。
委托代理人李善球，山西星瑞律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）国家煤矿安全监察局，住所地北京市东城区。
法定代表人黄玉治，局长。
委托代理人王守龙，国家煤矿安全监察局干部。
委托代理人詹瑜璞，北京盈科（乌鲁木齐）律师事务所律师
上诉人田兴福因行政批复一案，不服北京市第二中级人民法院（以下简称一审法院）（2016）京02行初221号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
田兴福向一审法院起诉称：2015年4月19日，山西大同煤矿集团地煤公司姜家湾煤矿发生透水事故，造成21人死亡，财产损失1700万元。事故发生后，山西省煤矿安全监察局依法成立了“4.19”重大事故调查组，并由山西省人民政府安全生产委员会作出了《山西省人民政府安全生产委员会关于上报山西大同煤矿集团有限责任公司姜家湾煤矿“4•19”重大水害事故调查处理意见的报告》（晋安发〔2015〕6号）（以下简称涉案事故报告），该报告认为田兴福对此次事故负主要责任，建议由司法机关进行立案侦查。2015年8月26日，国家煤矿安全监察局对涉案事故报告作出了《国家煤矿安全监察局关于山西大同煤矿集团有限责任公司姜家湾煤矿“4•19”重大水害事故调查处理意见的批复》（煤安监调查〔2015〕9号，以下简称被诉批复），同意了对事故有关责任人和责任单位的处理意见。田兴福认为，涉案事故报告在事故性质认定、事故原因分析方面的认定是错误的，对田兴福负事故主要责任的认定也是错误的。现国家煤矿安全监察局对涉案事故报告作出了被诉批复，而被诉批复是确定事故原因、性质和实施责任追究的具体行政行为，是有关机关依照法律规定和职权作出的具有法律效力和强制约束力的行政决定，也是有关机关追究他人责任的依据。现田兴福对被诉批复有异议，特向法院诉讼，请求撤销国家煤矿安全监察局所作的被诉批复，判令国家煤矿安全监察局对田兴福的责任进行重新认定并重新作出批复。
一审法院裁定认为：国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第一款、第二款规定，重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内作出批复；特别重大事故，30日内作出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。第四十五条规定，特别重大事故以下等级事故的报告和调查处理，有关法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定。
《煤矿生产安全事故报告和调查处理规定》第三十三条第二款规定，重大事故调查报告经征求省级人民政府意见后，报国家煤矿安全监察局批复结案。第三十五条第二款规定，有关地方人民政府及其有关部门或者单位应当依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故责任单位和责任人员按照事故批复的规定落实责任追究，并及时将落实情况书面反馈批复单位。第三十六条规定，煤矿安全监察机构依法对煤矿事故责任单位和责任人员实施行政处罚。
从上述法律规定及行政法律关系的视角看，对煤矿生产安全事故责任人的权利义务进行具体设定并产生直接影响的是行政处罚行为，该处罚行为须在事故调查报告取得批复后，经由有权机关依照法律、行政法规规定的权限和程序才能作出。故国家煤矿安全监察局所作的被诉批复，并非行政处罚行为，其仅是煤矿生产安全事故行政处罚程序中的一个环节、一个依据，并没有对行政相对人设定具体的权利义务，亦没有对行政相对人产生直接影响。因此，被诉批复并不是一个完整、独立、成熟的行政行为，其具有内部性、过程性行政行为的特征。
而《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的，有权向人民法院提起诉讼。第四十九条规定，提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实依据，属于人民法院的受案范围。由于前述被诉批复的行政行为特征，其并未直接侵犯田兴福的合法权益，故被诉批复不在《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受案范围之内，不具有可诉性。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。因此，对于田兴福要求撤销被诉批复的起诉，应予裁定驳回。
综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回田兴福的起诉。
田兴福不服一审裁定，向本院上诉称，1、被上诉人的批复是追究上诉人责任的依据，其对上诉人的权利产生了影响。2、被诉批复是属于具体行政行为。被诉批复已经外化，不属于内部行为，一审法院认定该批复属内部性、过程性行政行为错误。3、批复属于人民法院行政诉讼受案范围，已有法院对批复予以受理并判决。4、本案中对事故调查报告及批复不服无任何救济途径，上诉人的权利无法保障。故请求：1、撤销一审裁定；2、指令一审法院对本案进行审理。
国家煤矿安全监察局答辩称，1、国家煤矿安全监察局依据《煤矿安全监察条例》等相关规定有权作出煤安监调查[2015]9号批复，且程序合法。2、国家煤矿安全监察局作出的煤安监调查[2015]9号批复事实依据充分，适用法律正确。3、田兴福被提起公诉，事故调查报告及批复文件并不能成为定罪量刑的认定依据。4、完全赞同一审法院裁定驳回起诉的两个理由。5、田兴福应当对事故造成的损害感到惭愧。故请求依法驳回田兴福的诉讼请求。
本院认为，国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第四十五条规定，特别重大事故以下等级事故的报告和调查处理，有关法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定。《煤矿安全监察条例》第十八条规定，煤矿发生伤亡事故的，由煤矿安全监察机构负责组织调查处理。煤矿安全监察机构组织调查处理事故，应当依照国家规定的事故调查程序和处理办法进行。《煤矿生产安全事故报告和调查处理规定》第三十三条第二款规定，重大事故调查报告经征求省级人民政府意见后，报国家煤矿安全监察局批复结案。据此，国家煤矿安全监察局有对涉案煤矿生产安全事故调查报告进行批复的职权。
本案争议的焦点在于，被诉批复是否事实上对田兴福的权利义务进行设定，属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条、《煤矿生产安全事故报告和调查处理规定》第三十条的规定，生产安全事故调查报告应当包括事故发生的原因和事故性质、事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议、事故防范和整改措施等。《煤矿生产安全事故报告和调查处理规定》第三十一条规定，煤矿生产安全事故调查报告报送至负责事故调查的国家安全生产监督管理总局或者煤矿安全监察机构后，事故调查工作即告结束。该规定第三十三条第二款规定，重大事故调查报告经征求省级人民政府意见后，报国家煤矿安全监察局批复结案。该规定第三十五条规定，事故批复应当主送落实责任追究的有关地方人民政府及其有关部门或者单位。有关地方人民政府及其有关部门或者单位应当依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故责任单位和责任人员按照事故批复的规定落实责任追究，并及时将落实情况书面反馈批复单位。本案中，涉案事故调查报告认定山西大同煤矿集团有限公司姜家湾煤矿“4.19”重大水害事故是一起生产安全责任事故，田兴福对事故发生应负主要责任，建议由司法机关立案侦查，国家煤矿安全监察局批复同意该事故调查报告。国家煤矿安全监察局作出被诉批复之后，涉案事故的原因和性质、田兴福在其中要承担的责任，已被明确、清晰地确定，且事实上对后续处理产生拘束，田兴福的权利义务自此已被设定，这种设定并不从属或依附于其后进行的处理行为，对田兴福权益的影响亦不必然被其后的处理行为所吸收，故被诉批复并非一种过程性的行政行为，对田兴福的权利义务产生了直接影响。同时，被诉批复虽然向山西省人民政府作出，但检察机关随后对田兴福提起公诉，公诉书中援引了涉案事故报告的相关认定，也说明被诉批复已经外化，并非行政机关内部行为，产生了对田兴福的权利义务进行设定的效果。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的，有权向人民法院提起诉讼。被诉批复设定了田兴福的权利义务，属于行政诉讼的受案范围，人民法院应当进行审理并作出相应判决。
综上，一审法院裁定驳回田兴福的起诉不当，本院予以纠正，田兴福的上诉理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定如下：
一、撤销北京市第二中级人民法院（2016）京02行初221号行政裁定；
本案指令北京市第二中级人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘 行
审 判 员 支小龙
代理审判员 周凯贺
二〇一七年五月二十六日
书 记 员 胡佳明