《市场监管总局关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间查处哄抬价格违法行为的指导意见》解读
为便于各级市场监管部门充分领会《市场监管总局关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间查处哄抬价格违法行为的指导意见》（以下简称《指导意见》）精神，在新型冠状病毒感染肺炎疫情（以下简称“疫情”）防控期间准确适用价格法律法规，依法从严从重从快打击各类哄抬价格违法行为，现对《指导意见》进行逐段、逐条、逐项解读，供广大市场监管部门工作人员参考。
“为强化和规范各级市场监管部门查处哄抬价格违法行为，确保新型冠状病毒感染的肺炎疫情（以下简称疫情）防控期间口罩、抗病毒药品、消毒杀菌用品、相关医疗器械等防疫用品以及与群众日常生活相关的粮油肉蛋菜奶等基本民生商品市场价格秩序稳定，根据《价格法》《价格违法行为行政处罚规定》等法律法规，提出如下指导意见：”
解读：《指导意见》第一段简要阐明了出台《指导意见》的目的、主要适用范围以及法律法规依据。
口罩、抗病毒药品、消毒杀菌用品、相关医疗器械等防疫用品和粮油肉蛋菜奶等基本民生商品，与抗击疫情和群众生活关系最为密切。在疫情防控期间，防疫用品、民生商品价格波动老百姓最为关心，市场反应也最为敏感；各级市场监管部门必须对哄抬防疫用品、民生商品价格的违法行为坚持露头就打，切实维护相关市场价格秩序。
防疫用品，是指口罩、消毒杀菌用品及与防控此次疫情有关的抗病毒药品和相关医疗器械。民生商品，是指人民群众维持基本生活所必需的粮油肉蛋菜奶等食品，不包括纸巾、拖布等生活用品以及高级进口大米等高档消费品。省级以上人民政府及其部门对防疫用品和民生商品范围作出具体规定的，从其规定。
依据《价格法》第十四条第（三）项和《价格违法行为行政处罚规定》第六条规定，哄抬价格违法行为可以分为经营者捏造、散布涨价信息，非法囤积和利用其他手段哄抬价格三种具体情形。需要注意：一是从相关条款的立法精神出发，经营者实施的可能推高商品价格过高、过快上涨的行为，都可以视为哄抬价格的行为。二是认定哄抬价格违法行为，并不以经营者实施的行为实际已经推高商品价格为必要条件；如果经营者的相关行为已经具备推动价格上涨的重大可能性，即可以价格违法行为论处。三是认定经营者构成哄抬价格违法行为，不需要证明经营者实施哄抬行为的主观状态。事实上，一些经营者对自身的哄抬价格行为可能具有推高市场价格的效果有清醒的认识，而一些经营者可能对行为的后果没有清晰的预判。但不论何种情况，经营者实施哄抬价格行为，往往具有追求相关商品市场价格上涨的心理。
在《价格法》《价格违法行为行政处罚规定》之外，部门规章、地方性法规、地方政府规章中如有认定、查处哄抬价格有关规定，都可以成为市场监管部门执法实践中打击哄抬价格违法行为的依据。
一、经营者不得捏造、散布防疫用品、民生商品涨价信息。经营者有捏造或者散布的任意一项行为，即可认定构成《价格违法行为行政处罚规定》第六条第（一）项所规定的哄抬价格违法行为。
解读：本条旨在强调，经营者只要有“捏造”“散布”行为中的任意一项行为，即可认定构成哄抬价格违法行为。执法实践中，要注意：
一是“捏造”必定包含有一定程度的对外公开行为，如果经营者只是在私人日记本里写了一段捏造的涨价信息，因其没有对外公开，不可能对社会产生影响，不应当被定性为违法行为。“捏造”所包含的对外公开行为，往往达不到广泛散布的程度。比如，社区内一家小药店在店内张贴一个捏造涨价信息的小纸条，就应当被认定为捏造涨价信息的行为。
二是“散布”的行为应当是经营者的行为。比如，上一例中小药店的小纸条，被居民手机拍下来广泛散布到网络上，该小药店并不构成散布涨价信息的行为。
二、经营者存在以下情形的，可以认定为捏造涨价信息。
（一）虚构购进成本的；
（二）虚构本地区货源紧张或者市场需求激增的；
（三）虚构其他经营者已经或者准备提价的；
（四）虚构可能推高防疫用品、民生商品价格预期的其他信息的。
解读：本条对捏造涨价信息行为的表现形式进行了细化。由于商品的价格与其购进成本、供求状况等多种因素相关，“捏造涨价信息”内涵远大于“捏造价格上涨”。经营者为了增加捏造信息的说明力，也往往会通过虚构成本增高、需求增加等方式，来达到推高商品价格的目的。执法实践中，比较多见的捏造涨价信息表现形式有：
一是虚构购进成本。包括虚构经营者自身购进成本或者其他经营者的购进成本，还包括故意混淆进货批次，把成本高点的进货成本说成是所有存货的进货成本等等。
二是虚构本地区货源紧张或者本地区市场需求激增。包括夸大购进货物的难度、虚构库存情况、隐瞒对增加市场供应的有利市场信息、夸大市场供应紧张商品的需求数量或者虚构已经售出的商品数据，制造紧张气氛。
三是虚构其他经营者已经或者准备提价。以虚构其他经营者提价或者即将提价来为自己的提价行为提供合理性，也容易给消费者造成供应紧张的紧迫感。
正如前文提到的，影响价格预期的因素很多，只要经营者虚构了与供应紧张、需求旺盛、价格上涨有密切关联的信息，可能推高价格预期进而推高商品价格的，都可以被认定为捏造涨价信息的行为，因此，本条设计了第（四）项兜底条款，以便于执法。
三、经营者存在以下情形的，可以认定为散布涨价信息。
（一）散布捏造的涨价信息的；
（二）散布的信息虽不属于捏造信息，但使用“严重缺货"“即将全线提价”等紧迫性用语或者诱导性用语，推高价格预期的；
（三）散布言论，号召或者诱导其他经营者提高价格的；
（四）散布可能推高防疫用品、民生商品价格预期的其他信息的。
解读：本条对涨价信息行为的表现形式进行细化。“散布涨价信息”内涵远大于“散布价格上涨”，散布涨价信息主要分为以下几种表现形式：
一是散布捏造的涨价信息。捏造的涨价信息并非真实信息，或者在当时条件下根本无法预测到的信息。经营者散布捏造的涨价信息，从本质上讲是一种欺骗行为，即通过传播欺骗性信息，推动价格非合理上涨，借此牟取不当利益。
二是散布的信息虽不属于捏造，但使用了紧迫性用语或者诱导性用语，人为制造恐慌情绪，推高价格预期。
三是散布言论，号召或诱导其它经营者抬高价格的。这种行为与价格串通行为的区别在于，散布言论号召或诱导其他经营者抬高价格行为属于经营者单方行为，其目的是通过散布言论，对其他经营者甚至社会公众产生心理影响，从而推动价格过高过快上涨。
四是考虑到散布信息影响价格舆情的情况比较复杂，本条设计了第（四）项兜底条款，以便于执法。
四、经营者有以下情形之一，可以认定构成《价格违法行为行政处罚规定》第六条第（二）项所规定的哄抬价格违法行为。
（一）生产防疫用品及防疫用品原材料的经营者，不及时将已生产的产品投放市场，经市场监管部门告诫仍继续囤积的；
（二）批发环节经营者，不及时将防疫用品、民生商品流转至消费终端，经市场监管部门告诫仍继续囤积的；
（三）零售环节经营者除为保持经营连续性保留必要库存外，不及时将相关商品对外销售，经市场监管部门告诫仍继续囤积的。
生产环节、批发环节经营者能够证明其出现本条第（一）项、第（二）项情形，属于按照政府或者政府有关部门要求，为防疫需要进行物资储备或者计划调拨的，不构成哄抬价格违法行为。
对于零售领域经营者，市场监管部门已经通过公告、发放提醒告诫书等形式，统一向经营者告诫不得非法囤积的，视为已依法履行告诫程序，可以不再进行告诫，直接认定具有囤积行为的经营者构成哄抬价格违法行为。
解读：本条是对《价格违法行为行政处罚规定》第六条第（二）项所规定哄抬价格违法行为情形的细化。疫情期间，考虑到防疫用品、民生商品需求激增，价格已经出现较大幅度波动，经营者再超过正常存储数量和存储周期，对其大量囤积，必将加剧供求矛盾、推高价格，进而形成恶性循环。因此，在疫情期间，必须对此类非法囤积行为进行严厉打击。同时，认定非法囤积，涉及到经营者的经营规模、上下游联系紧密度等多种因素；为最大限度保护经营者经营自主权，本着教育与处罚相结合原则，《价格违法行为行政处罚规定》第六条第（二）项设置了专门的“告诫”程序，只有经告诫仍继续囤积的，才依法对其进行处罚。
商品的生产、批发、零售三个环节是紧密联系的，生产环节的原辅材料价格、防疫用品批发价格及其终端零售价格之间存在着价格传导机制。本条分别列示了生产环节、批发环节和零售环节认定非法囤积行为的具体情形。
防疫期间，对于防疫用品生产者，应当关注其是否及时将已生产的防疫用品投放市场，保证市场供应量。当然，为确保产品质量，按生产标准将产品进行必要的放置，并不构成囤积行为。对于防疫用品原材料生产者，一般情况下需要考虑其对原材料的存储，是否超过了正常的存储周期或者存储数量，如果经营者有充分理由证明原材料生产、销售存在必要的存储周期或者存储数量，那么对未超过必要存储周期或者存储数量的囤积行为，不宜认定违法。特别提示，《指导意见》只对防疫用品生产环节非法囤积行为的认定进行了规定，并不涉及基本民生商品，主要考虑是民生商品主要是农产品，一般情况下，对农业生产者尤其是农民存储农产品的行为，不宜认定为哄抬价格违法行为。
在批发环节，要关注经营者是否及时将防疫用品、民生商品流转至消费终端，避免在中间环节造成商品囤积。
疫情防控期间，企业按照政府或者有关政府部门要求，进行物资储备或者计划调拨。这种情况并非生产、批发企业故意囤积，不构成哄抬价格违法行为。
本条第一款第（三）项规定，零售环节经营者可以为保持经营连续性保留必要库存。疫情防控期间，部分零售领域经营者为维持经营连续性，限定当天销售数量或个人的购买数量，属于正常情况。但执法实践中应当注意，“保留必要库存”有其合理限度，如果将大部分防疫物资或者民生商品进行留存，则不属于“保留必要库存”。
考虑到提高执法效率，对于量大面广的零售环节经营者，如市场监管部门已经通过公告、发放提醒告诫书等形式，统一向经营者告诫不得非法囤积，则可以视为已依法履行告诫程序，在执法过程中可不再对具有囤积行为的经营者分别进行告诫，直接认定其构成哄抬价格违法行为。
五、经营者出现下列情形之一，可以认定构成《价格违法行为行政处罚规定》第六条第（三）项所规定的哄抬价格行为。
（一）在销售防疫用品过程中，强制搭售其他商品，变相提高防疫用品价格的；
（二）未提高防疫用品或者民生商品价格，但大幅度提高配送费用或者收取其他费用的；
（三）经营者销售同品种商品，超过1月19日前（含当日，下同）最后一次实际交易的进销差价率的；
（四）疫情发生前未实际销售，或者1月19日前实际交易情况无法查证的，经营者在购进成本基础上大幅提高价格对外销售，经市场监管部门告诫，仍不立即改正的。
经营者有本条第（三）项情形，未造成实际危害后果，经市场监管部门告诫立即改正的，可以依法从轻、减轻或者免予处罚。
本条第（四）项“大幅度提高”，由市场监管部门综合考虑经营者的实际经营状况、主观恶性和违法行为社会危害程度等因素，在案件查办过程中结合实际具体认定。
解读：哄抬价格的手段是多样的，立法者难以穷尽列举，因此《价格违法行为行政处罚规定》第六条第（三）项规定了兜底条款，以便于执法机关在实际执法中，根据立法精神，结合具体情况进行判断。本条主要明确了疫情防控期间其他较为常见的哄抬价格的违法行为，同时对相关的认定标准和裁量尺度作出原则性规定。
一是强制搭售其他商品，变相提高防疫用品价格。疫情发生后，在执法实践中发现，销售防疫用品的过程中，经营者为规避哄抬价格的法律规定，并未直接提高所销售的防疫用品本身的价格，而是通过违背消费者意愿强制搭售其他商品，实际上增加了消费者购买防疫用品的支出。如在购买N95口罩时，强制消费者必须购买其并不需要的蛋白粉、维生素等高价保健用品，既变相提高了口罩价格，同时也侵犯了消费者的自主选择权，主观恶性较强。理论上，民生商品也可能出现强制搭售的情况，但由于防疫用品的可替代性较差，相比民生商品更容易出现强制搭售的情况，执法实践中强制搭售也主要发生在防疫用品领域，因此，本条仅对防疫用品的强制搭售行为进行规范。
二是大幅提高配送费用或其他费用。疫情期间，为尽可能减少人员接触，“不见面”购物模式兴起，消费者购买防疫用品或者民生商品，往往选择由商家通过快递等方式配送。经营者为规避哄抬价格的法律规定，不直接提高所售商品本身的价格，而采取大幅度提高配送费的形式来变相提高所售商品的价格。这种行为在本质上和本条第（一）项行为是一样的，都是强制消费者接受不合理的价格条件，主观恶性较强。尤其是电商经营者通过此种方式，既可以达到高价销售的目的，又可以提高线上销售的点击率，进而取得一定的竞争优势，社会危害性更大。当然，考虑到疫情期间人工成本可能出现上涨，经营者确因成本因素合理提高配送费用的，一般不宜认定构成价格违法行为。
三是经营者在疫情发生前后销售同种类商品，超过正常进销差价率，提价销售商品行为。在疫情未发生时，某种商品正常销售的进销差价率是相对稳定的，因此，正常进销价差率是作为判断是否存在哄抬价格的重要量化标准。疫情发生后，因短期内供求关系发生明显变化，需求大幅上升，进货成本也会出现上扬，为避免短期内价格出现大幅上涨，进一步增强恐慌心理，放大非理性需求，采取正常进销差价率来限定商品销售价格，既给予社会明确的价格预期，维护正常的市场经营行为和经营者供货积极性，又能够直观判断哄抬价格的行为，有利于特殊时期哄抬价格行为的快速认定和查处，尽快平抑市场价格。在正常进销差价率的确定上，《指导意见》采用了1月19日（含当日）作为节点，主要考虑是，国家卫健委经国务院批准，于2020年1月20日发布公告，对将新型冠状病毒感染的肺炎纳入乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。因此，将某种商品的1月19日前最后一次实际交易的进销差价率作为参考，能够较为真实地反映市场供需状况和价格水平。1月19日前最后一次实际交易的进销差价率，是指排除促销因素等特定情况外的一般销售情形下，最后一笔实际交易流水的进销差价率。考虑到不同经营模式下，同种商品的进货价格计算方式存在差异，对于执法人员可根据实际情况确定进价计算方式，但对同一经营者，在比对1月19日之前和之后的进销差价率时，计算方式应保持前后一致。
四是本条第（四）项列举的情形，实际是超过正常进销差价率的特殊情况。由于各地防疫物资、民生商品的生产成本、运输成本、市场供需状况各不相同，《指导意见》并未对“大幅度提高”给出具体认定标准，而是要求市场监管部门在处理具体案件过程中，综合考量经营者实际经营状况、主观恶性和违法行为社会危害程度等因素，认定哄抬价格的行为。处罚不是监管的目的，考虑到“大幅度提高”认定标准的模糊性，为确保疫情期间防疫用品和民生商品正常的供应，鼓励经营者增加市场供给，对于本条第（四）项规定的情形，《指导意见》增加“经市场监管部门告诫，仍不立即改正”这一前提条件。
六、出现下列情形，对于哄抬价格违法行为，市场价格监管部门可以按无违法所得论处。
（一）无合法销售或收费票据的；
（二）隐匿、销毁销售或者收费票据的；
（三）隐瞒销售或收费票据数量、账簿与票据金额不符导致违法所得金额无依据的；
（四）实际成交金额过低但违法行为情节恶劣的；
（五）其他违法所得无法准确核定的情形。
解读：根据《价格法》第四十条、《价格违法行为行政处罚规定》第六条的规定，对于哄抬价格违法行为，有违法所得的，应当处以违法所得5倍以下罚款；没有违法所得的，则直接给予一定数额的罚款。本条第（一）项、第（二）项、第（三）项对理论上可以计算违法所得，但实际上无法计算违法所得的情形进行了明确。对于一些哄抬价格违法行为，经营者的直接交易数额可能极为有限，但是其哄抬价格违法行为推高了相关商品市场价格，因其违法行为而造成的消费者多付价款实际上远远超过其实际成交额，且难以精准计算。因此，本条（四）项将此类情形也列为按无违法所得论处的情形。考虑到计算哄抬价格违法行为的违法所得，涉及因素较多，本条设计了第（五）项兜底条款，以便于执法。
七、出现下列情形，对于无违法所得或者视为无违法所得的哄抬价格违法行为，市场监管部门应当依据《价格违法行为行政处罚规定》第六条规定的情节较重或者情节严重的罚则进行处罚；经营者违法所得能够明确计算的，应当依法从重处罚。
（一）捏造或者散布疫情扩散、防治方面的虚假信息，引发群众恐慌，进而推高价格预期的；
（二）同时使用多种手段哄抬价格的；
（三）哄抬价格行为持续时间长、影响范围广的；
（四）哄抬价格之外还有其他价格违法行为的；
（五）疫情防控期间，有两次以上哄抬价格违法行为的；
（六）隐匿、毁损相关证据材料或者提供虚假资料的；
（七）拒不配合依法开展的价格监督检查的；
（八）其他应当被认定为情节较重或者情节严重的情形。
解读：对于无违法所得（包括视为无违法所得）的情形，《价格违法行为行政处罚规定》第六条根据违法行为恶劣程度，分别规定了不同的罚款幅度和处罚种类。本条明确规定了，在无违法所得情况下，认定“情节较重”或者“情节严重”的具体情形。同时，对于违法所得能够精准计算的哄抬价格违法行为，如出现本条列示的情节，也应当依法从重处罚。
八、经营者违反省级人民政府依法实施的价格干预措施关于限定差价率、利润率或者限价相关规定的，构成不执行价格干预措施的违法行为，不按哄抬价格违法行为进行查处。
解读：本条强调对经营者违反价格干预措施和哄抬价格违法行为应作区别处理。根据《价格法》《价格违法行为行政处罚实施办法》《非常时期落实价格干预措施和紧急措施暂行办法》规定，宣布实行价格干预措施的主体是国务院和省、自治区、直辖市人民政府。经营者不执行政府实行的价格管控措施，可视为对政府公权力的公然挑战。按照过罚相当原则，经营者不执行价格干预措施在行为后果上对市场经济正常秩序的破环更为严重。《价格违法行为行政处罚实施办法》对不执行价格干预措施的最高处罚额度是500万，比哄抬价格违法行为的处罚更严厉。
九、市场监管部门发现经营者哄抬价格违法行为构成犯罪的，应当依法移送公安机关。
解读：根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第六条“违反国家在预防、控制突发传染病疫情等灾害期间有关市场经营、价格管理等规定，哄抬物价、牟取暴利，严重扰乱市场秩序，违法所得数额较大或者有其他严重情节的，依照刑法第二百二十五条第（四）项的规定，以非法经营罪定罪，依法从重处罚”和《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》第七十九条“非法经营案(刑法第二百二十五条)违反国家规定，进行非法经营活动，扰乱市场秩序，涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉:…(八)从事其他非法经营活动，具有下列情形之一的:1.个人非法经营数额在五万元以上，或者违法所得数额在一万元以上的;2.单位非法经营数额在五十万元以上，或者违法所得数额在十万元以上的;3.虽未达到上述数额标准，但两年内因同种非法经营行为受过二次以上行政处罚，又进行同种非法经营行为的;4.其他情节严重的情形”之规定，疫情期间查办的哄抬价格违法案件符合上述规定情形的，应依法移送公安机关。司法机关对哄抬价格构成犯罪有新规定的，要严格按照新规定执行。
十、各省、自治区、直辖市市场监管部门可根据本意见，报经省级人民政府同意，出台认定哄抬价格违法行为的具体标准以及依法简化相关执法程序的细化措施，并向市场监管总局（价监竞争局）备案。在本意见出台前，省级市场监管部门或者其他有关部门经省级人民政府同意，已经就认定哄抬价格违法行为作出具体规定的，继续执行。
解读：本条对各省级市场监管部门出台细化文件的问题做了规定。一种情况是，在《指导意见》出台前，一部分省级市场监管部门在省级政府同意或者授权下，已经制定了认定哄抬价格违法行为的相关文件，这些文件在《指导意见》出台后，在本区域内仍然继续执行。第二种情况是，《指导意见》出台后，省级市场监管部门可以根据当地实际，经省级人民政府同意，出台更为细化的规定。《指导意见》还规定，疫情期间各省级市场监管部门经省级人民政府同意，可以简化相关执法程序，但应当注意不可违背《行政处罚法》的有关规定，没有上位法依据，不得随意剥夺当事人的陈述、申辩或者申请听证的权利。
十一、国家有关部门宣布疫情结束之日起，本意见自动停止实施。
解读：本条对《指导意见》的实施时间做了明确规定。