市场监管中责令改正的法律属性
在现行市场监管（质量技术监督、工商行政管理、食品药品监管）法律体系中，责令改正广泛存在，且在执法过程中被大量运用。责令改正具有灵活性、可操作性强等特点，在监管部门日常监管中日益发挥重要作用。因此，合理界定责令改正的法律属性，是正确适用责令改正的必要前提，对市场监管部门推进依法行政、保障行政相对人合法权益具有重要意义。在行政执法中，责令改正是指行政主体为预防或者制止正在发生或者可能发生的违法行为或不利后果，依法或依职权作出的要求特定行政相对人履行法定义务、停止和纠正违法行为、消除不良后果的具有强制性的行政管理行为。
1 相关概念解读
1.1行政命令：指行政机关依照法律、法规的规定，以命令、指示、规定、制度等形式，对行政相对人提出明确要求，比如责令停产、停业，责令停止发布违法广告等。接到行政命令后，行政相对人应当在规定时间内作出某种对应性表示。显然，行政命令具有强制性、规范性特点，属于刚性类型的行政行为。
1.2行政指导：指行政主体在其管辖权限内，为适应复杂多变的经济和社会生活需要，依据国家的法律或政策，采取引导、劝告、建议等非强制性手段，实现一定行政目的的行为。非强制性是行政指导区别于行政处罚、行政命令等强制性行为的显著特点。行政指导属于柔性类型的行政行为，主要以引导、奖励、建议、示范等形式，引导市场主体实施或不实施某种行为。行政指导具有以下特点：一是尊重行政指导对象的完整性，不随意打断其发展的连续性，不破坏其正常的生产秩序；二是不强迫指导对象改变原有的生产模式，只是引导其主动转变生产经营方式，不越俎代庖。
1.3行政处罚：指行政机关对行政相对人违反行政法上规定的强制性义务、破坏行政管理秩序的行为的一种行政惩戒措施，主要包括警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销营业执照、行政拘留等。
1.4行政强制：指行政主体为维护行政管理秩序，预防、制止社会危害事件或者违法行为的发生，依照法律规定，针对特定公民、法人或者其他组织的人身、行为及财产，进行临时处置的限权性强制行为。包括行政强制措施和行政强制执行。
行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。
行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。
2 相关概念辨析
2.1“责令改正”与“警告”
两者相同的是：责令改正与警告都有警示的功能；都必须遵循“先取证、后裁决”的行政原则；当事人不服的，都可以复议或者诉讼。但两者也是有区别的。“警告”属于行政处罚中的申诫罚，是《行政处罚法》规定的处罚种类，给予警告处罚的，必须遵循行政处罚的程序，遵循“法无明文规定不可为”原则，即无法律明文规定不可作出警告的行政处罚；而责令改正除附加罚外，都不是行政处罚，作出“责令改正”的行政行为时，不必履行告知程序，在法律法规未明确对违法行为作出处理的规定时，也可依职权作出。需要指出的是：在给予当事人警告处罚时，往往是在警告决定里含有责令改正的内容。这时的责令改正是警告处罚的实体内容，而并非责令改正就是行政处罚。
2.2“责令改正”与“责令停产停业”或者“责令停止经营活动”
责令改正是要求行政相对人停止或纠正违法行为，责令停产停业是限制或制止行政相对人停止生产经营活动。责令停产停业直接处分当事人的权利义务，在本质上，责令停产停业是行政处罚，与责令改正有着本质上的区别。
很显然，责令停产停业是行政处罚，而且当事人有听证权，这是与责令改正完全不同性质的行政行为。但在实际工作中却产生了异议，先看后面的相关规定：《产品质量法》49、50、51条对生产销售不符合人体健康、财产安全的产品、掺杂掺假以及生产销售国家明令淘汰的产品等等，都规定了可以“责令停止生产销售”。《无照经营经营查处取缔办法》第9条规定：对涉嫌无照经营行为进行查处取缔时，可以行使下列职权：（一）责令停止相关经营活动；《法人条例细则》66条（一）规定：未经核准擅自开业从事经营活动的，责令终止经营活动。前面三个法律法规都是对违法行为责令停产停业的意思，但它们的法律含义却相去甚远。
《产品质量法》规定的“责令停止生产销售”是行政处罚，当事人有听证权；而《无照经营查处取缔办法》和《法人条例细则》规定的“责令停（终）止经营活动”不是行政处罚，当事人没有听证权。这是因为：作为一个取得合法主体资格的经营者来说，违反了法律法规的规定而被行政机关责令停产停业，是对已经取得的行政许可的撤销，当事人当然有听证权；而未取得许可资格就从事经营活动的，责令其停止经营活动并不是对其经营资格的剥夺，而是要求他履行原本就应当履行的“任何单位和个人不得违反法律、法规的规定，从事无照经营”的法定义务。因此，对未取得合法经营资格而从事经营活动的经营者来说，行政机关责令停止其经营活动，属于行政强制措施类的“责令改正”，当事人没有听证权。当然，没有听证权并不是排除行政机关认为确有必要而组织的听证。
2.3“责令改正”与“行政处罚”
行政处罚具有惩罚性，责令改正不具有惩罚性。
惩罚性是行政处罚的基本特征。责令改正的目的在于制止和纠正违法行为，不具有惩罚性。
行政处罚的作出与责令改正的作出在程序上的要求不同。
除特殊情况外，行政处罚的作出一般需要遵循立案、调查、取证、告知、决定等严格的法定程序，而作出责令改正的程序相对简单。
从立法情况看，《行政处罚法》设定行政处罚种类时未将责令改正纳入；同时，该法第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或限期改正违法行为。由此可以推定责令改正不是行政处罚。
责令改正与行政处罚有着密切的联系：它们都是由于相对人的违法行为引起的，责令改正往往发生在行政处罚的过程中，与其同步进行，确实容易混淆，以至于会让人将责令改正误认为申诫罚。但责令改正与行政处罚还是有着质的差别的：行政处罚是从惩戒的角度出发，给予相对人新的义务，给予其人身、财产、名誉或其他形式的法律制裁，如警告、罚款、没收、责令停产停业等。而责令改正则是从救济的角度出发，命令相对人履行既有的义务，其本身并不是制裁，不具有惩戒性，如纠正违法、恢复原状、消除影响等。
2.4“责令改正”与“行政强制”
责令改正与行政强制措施都是具有约束力的行政行为，但是两者有明显区别。
一是强制程度不同。行政强制措施直接表现为采取强制手段迫使当事人作为或不作为，具有直接强制的作用；责令改正是以行政命令的形式，要求当事人纠正或停止违法行为，不具有直接强制的作用。
二是部分行政强制措施不以当事人出现违法行为为前提，而作出责令改正必须以当事人出现违法行为为前提。
责令改正与行政强制措施的区别主要有以下几点：1、责令改正是一种意思表示，以书面形式、口头形式作出；行政强制措施是一种具体行为，以动作形式作出，如扣留、封存等。2、责令改正通过指令相对人履行作为的义务来实现行政目的，行政机关本身并不能直接处分该义务；行政强制措施则由行政机关自己对相对人的财产、行为等进行一定的强制作为来实现行政目的。3、责令改正以相对人的违法行为为前提；行政强制措施不一定以违法行为为前提，可能是调查、收集信息或者防止行政违法的发生等。
2.5“行政指导”与“行政命令”
2.5.1行政主体是运用柔性的非强制手段作出行政指导的，一般来说，不具有直接的法律约束力；而行政命令一旦做出就具有相应的法律效力，具有刚性。
2.5.2视相对方是否服从视自己的意愿而定：被指导者可以不按照行政指导机关的指导行事；而行政命令一般都有强制力和强制执行机关、程序做保障。
2.5.3尽管某些行政指导具有法律依据，但是绝大多数行政指导行为是不具有直接法律依据的，行政指导可以是基于法律原则和行政组织法上的职能做出的，某些甚至是根据国家政策适时灵活做出的；而行政命令的做出必须具有相应的法律依据。
2.5.4行政指导不具有可诉性；行政命令可以诉讼。
2.6“责令改正”与“行政处罚”、“行政强制”
三者都是依职权的具体行政行为，目的都是维护行政管理秩序，都具有法定性、强制性、主观能动性等。值得注意的是，责令改正作为行政命令，以行政处罚和行政强制为保障，相对人如不改正，必将引起被行政处罚或行政强制执行的法律后果。
3概念综述
责令改正是实现行政处罚补救性功能的具体手段,是行政机关依照职权或依据法律、法规、规章要求违法行为人纠正不法状态的一种管理措施。《中华人民共和国行政处罚法》采纳了这种一般见解,其第二十三条就体现了这种意图。据参与立法者介绍,《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定是“关于行政处罚补救功能的规定”,“主要是通过阻止、矫正行政违法行为,责令违法当事人改正违法行为,恢复被侵害的管理秩序而体现的”。1既然《中华人民共和国行政处罚法》不将责令改正作为行政处罚方式,那么该法生效后其他法律法规规章有关责令改正的规定当然都应统一到《中华人民共和国行政处罚法》规定的精神上来,与该法对责令改正的定性相一致，暨按照参与立法者对《中华人民共和国行政处罚法》的权威性解释：“责令当事人改正或者限期改正违法行为,是指行政机关要求违法当事人作为或者不作为,使其终止违法行为,令违法当事人履行其应当履行的义务,或者以其他方式达到与履行义务相当的状态。责令当事人改正或者限期改正违法行为的目的在于,要求违法当事人对造成的损失予以补救,使不法状态恢复为合法状态。”2
在行政管理中，我们对行政相对人的违法行为除依法做出行政处罚外，更重要的是要纠正违法行为并尽可能消除违法行为的危害结果。但很多情况下，法律仅规定了对违法行为人的制裁措施，如罚款、没收物品和违法所得等，而不能直接消除违法行为及危害后果。因此《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条通过统一适用责令改正达到此目的。
责令改正是针对特定行政相对人作出的一种行政命令。这里强调“特定”，主要是为了将责令改正与具有普遍约束力的一般行政命令（抽象行政行为）区别开。从字面上理解，责令改正是指行政主体据职权依法命令行政相对人改正其违法行为的意思表示，其本质是为相对人设定一种义务，符合行政作为命令的基本特征。因此，责令改正是一种行政命令，是监管部门对违法行为人设定作为义务的一种行政管理行为。（作者工作单位：湖南省临武县市场和质量监督管理局 ）
附注：
1. 参见《中华人民共和国行政处罚法释义》,高志新主编,红旗出版社1996年版,
第58页
2. 参见《中华人民共和国行政处罚法释义》,高志新主编,红旗出版社1996年版,
第59页