C商贸公司不服B县市场监管局关于冒用D钢铁公司钢材产品的行政处罚案
一、基本案情
2017年4月，A省B市B县B建筑工程有限责任公司（以下简称B建筑公司）与A省C市C商贸有限责任公司（以下简称C商贸公司）签订钢材购销合同，约定C商贸公司向B建筑公司承建的商品住宅楼工程供应建筑用钢筋。2018年7月30日至8月1日，B建筑公司派司机前往C商贸公司采购钢筋共140余吨。8月4日，A省B市D钢铁公司（以下简称D钢铁公司）向A省质量技术监督局举报，称B建筑公司在建筑工程中使用的部分建筑用钢筋系假冒D钢铁公司的产品。8月7日，省质量技术监督局会同B市质量技术监督局和B县市场监督管理局联合对B建筑公司建筑工地使用的混凝土用热轧光圆钢筋和热轧带肋钢筋进行检查，并指定B县市场监督管理局负责案件办理。执法人员现场检查发现，虽然该建设工程使用的部分钢筋没有悬挂产品铭牌，钢筋本体上也没有生产企业产品标志和代号，但根据B建筑公司提供的《钢材质量证明书》和产品铭牌显示，标注的厂名厂址为D钢铁公司的厂名和厂址。B县市监局执法人员现场抽取部分样品，委托D钢铁公司对产品进行质量鉴定。8月8日，D钢铁公司品牌管理部出具的《鉴定表》认定“被鉴定样品特征及相关产品信息与我公司产品特征和生产记录不符，该批样品不是我公司产品。鉴定结果只对来样负责”。 当日，县市监局以B建筑公司在建设工程中涉嫌使用假冒钢材为由，依据《产品质量法》第十八条第（四）项的规定，对现场剩余的未尚未使用的涉案钢材予以扣押，扣押期限为一个月。
8月17日，经B县建设工程质量监督检验站检验，4个型号的涉案钢筋的检验结果均符合国家标准。
8月20日，B县市场监督管理局认为B建筑公司涉嫌在建设工程中使用假冒钢筋，对本案正式立案调查。
案件调查过程中，执法人员电话通知供货商C市C商贸公司前往B县市监局接受调查。根据C商贸公司负责人的陈述，2018年7月30日至8月1日，B建筑公司派车到C商贸公司处购买钢筋，合计91吨（其中包括D钢铁公司D牌热轧带肋钢筋、宏达牌盘螺钢筋和高义牌光圆钢筋）。且在当日的销售合同中已经明确载明所供钢材品牌包括宏达牌和高义牌。但由于该公司资料员工作疏忽,却只给B建筑公司的司机发放了D钢铁公司的材质书，由此造成D钢铁公司品牌部门误认为该批次钢筋假冒其品牌。但涉案批次钢材本体并没有打印D钢铁公司的标识或代号，也没有悬挂D钢铁公司的产品铭牌。且C商贸公司向B建筑公司说明情况后，并取得B建筑公司的谅解，认为C商贸公司并不存在欺诈B建筑公司的主观故意。
9月11日，B县市监局以案件复杂为由，向B建筑公司送达《延期扣押决定书》，决定将扣押期限延长一个月。执法人员将《延期扣押决定书》送达B建筑公司建筑工地，让建筑工地一名未经法人授权的普通工作人员签收该文书。
二、案件处理
根据C商贸公司的销售清单、B建筑公司的入库记录等证据材料以及C商贸公司负责人的陈述，B县市场监管局认定2018年7月7日至8月1日期间，C商贸公司共向B建筑公司销售148吨四种规格型号的热轧光圆钢筋和带肋钢筋，其中68吨钢筋不是D钢铁公司的产品，真实生产厂家为山东宏达钢铁集团有限公司和山西高义钢铁有限公司。所以，C市C商贸公司是本案的当事人。当事人明知上述涉案钢筋非D钢铁公司的产品，但却为了满足和迎合B建筑公司的购货需求，采取清除原钢材上的产品吊牌，伪造虚假的D钢铁公司的钢材质量证明书以及产品吊牌的手段，冒用D钢铁公司产品的名义向B建筑公司供应钢材的行为，构成销售以假充真产品的违法行为，涉案货值金额达25万元。
B县市监局认为，钢材产品质量证明书和产品吊牌包含钢材的产品名称、产地、钢筋级别、日期、批号、品种、型号尺寸、重量、执行标准、化学成分以及力学性能、工艺性能等信息，代表钢材的身份。其标示内容应与所售钢材产品真实信息保持一致，不得弄虚作假。以假充真违法行为的表现形式就是生产者、销售者隐匿产品原有的真实名称、属性，以欺骗的手段，谎称是消费者所需要的产品进行生产、销售。本案中，C商贸公司清除原钢材上的产品吊牌，伪造虚假的D钢铁公司的钢材质量证明书和产品吊牌，符合以假充真违法行为的表现形式。
综上所述，C商贸公司的上述行为违法了《产品质量法》第三十九条的规定，根据《产品质量法》第五十条的规定，决定对C商贸公司作出如下行政处罚：
1、没收C商贸公司销往B建筑公司的以假充真的钢材；
2、处涉案钢材货值金额一倍的罚款25万元。
三、法律文书送达
在送达行政处罚决定书前，执法人员依法向C商贸公司现场送达了《行政处罚听证告知书》。在法定期限内，C商贸公司未提出陈述、申辩,也未申请听证。
2018年9月27日，C商贸公司收到B县市监局邮寄送达的《行政处罚决定书》上告知的救济内容为：当事人若对本处罚决定不服，可在收到本处罚决定书之日起60日内向B市工商行政管理局或者B县人民政府申请行政复议，也可在收到本处罚决定书之日起六个月内直接向人民法院提起行政诉讼。
四、申请行政复议
2018年11月19日，C商贸公司以B县市场监督管理局认定违法当事人错误、认定违法事实不清、证据不足、定性错误、适用法律不当，且违反法定程序、越权执法为由，不服其作出的行政处罚决定，向B市工商局申请行政复议，请求撤销B县市场监管局的行政处罚决定。
经B市人民政府行政复议委员会对复议材料进行初步审核，认为B县市场监管局告知当事人行政复议机关不当，告知C商贸公司应向B市质量技术监督局申请复议。
申请人认为：
1、被申请人委托D钢铁公司品牌管理部出具的《鉴定表》不具有法律效力，不能作为定案的依据。
D钢铁公司出具的鉴定结论仅仅是证明涉案钢材不是该公司的产品，但并没有具体指出不符合其产品的哪些相关特征、特性以及辨认方法。同时，该《鉴定表》并未声明对鉴定结论承担法律责任，仅是对来样负责。所以，D钢铁公司的鉴定结论不能代表全部涉案产品，其鉴定结论不具有法律效力。被申请人未经核实D钢铁公司的生产记录、出厂检验记录、涉案批次钢材质量证明书、货物流向以及相关D钢铁产品特征的辨认方法，便单方面采信D钢铁公司的鉴定结论作为证据使用，证据不足。
2、被申请人编造违法行为和种类，且超越法定职权对建筑商采取行政强制措施的具体行政行为违法。
《产品质量法》第二条第二款规定“建设工程不适用本法规定；但是，建设工程使用的建筑材料、建筑构配件和设备，属于前款规定的产品范围的，适用本法规定”，是指建筑材料、建筑构配件和设备的生产者以及销售者销售上述产品，受《产品质量法》调整。但B建筑公司既不是上述产品的生产者，也不是上述产品的销售者。GB/T 4754-2017《国民经济行业分类》将住宅建设工程划分为建筑业（行业代码4710），所以建筑工地不属于流通领域。当上述产品退出生产和流通领域后，不再受产品质量法的调整。根据原国家质检总局《关于实施《中华人民共和国产品质量法》若干问题的意见》（国质检发[2011]83号）的规定，质量技术监督部门发现建设工地施工单位使用的建筑材料、建筑构配件和设备有质量问题的，可以对建设单位和建设施工单位进行调查，以此为线索追究生产者的产品质量责任，并将建设施工单位使用有质量问题的建筑材料、建筑构配件和设备的情况通报建设行政主管部门。该《意见》还规定，在经营性服务活动中使用假冒伪劣产品主要是指在美容美发、餐饮、维修、娱乐等经营服务活动中，经营者使用假冒伪劣产品为消费者提供服务的行为。故建筑行业也不属于《产品质量法》规定的服务业，不适用《产品质量法》第六十二条处理。因此，申请人认为，市场监管部门并不依法具有对建筑工地采取行政强制措施和实施产品质量行政处罚的主体资格。《行政强制法》第十七条规定：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施”。该法第二十二条规定：“查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施”。但被申请人的《实施行政强制措施决定书》违法编造产品质量法律、法规并未规定的建筑单位使用假冒产品的违法行为和种类，并依据《产品质量法》第十八条第四项的规定，对涉案钢材实施扣押，显然属于认定违法主体错误，且超越法定职权实施具体行政行为。
3、申请人不是适格的被处罚主体，被申请人无权对申请人实施行政处罚。
申请人向B建筑公司供货，但申请人既没有在被申请人辖区设立销售点，也没有将产品派送到被申请人辖区，而是B建筑公司自行派车到申请人处提货，所以即使申请人存在违法行为，B县也并非本案的违法行为发生地。但被申请人以B建筑公司使用的材料系申请人提供为由，便将申请人认定为本案的被处罚主体，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十条的规定，属于认定违法当事人错误。
4、被申请人案件定性错误，适用法律不当。
原国家质检总局关于实施《中华人民共和国产品质量法》若干问题的意见（国质检发[2011]83号）第七条第（六）项对以假充真行为的解释，是指以此产品冒充与其特征、特性等不同的他产品，或者冒充同一类产品中具有特定质量特征、特性的产品的欺诈行为。而被申请人却将从网络上原文摘抄的一段网友问答作为“以假充真”的解释并作为定案依据之一（网址：https://baike.1688.com/doc/view-d45402026.html，内容：以假充真违法行为的表现形式就是生产者、销售者隐匿产品原有的真实名称、属性、以欺骗的手段，谎称是消费者所需要的产品进行生产、销售）。且D钢铁公司的钢筋产品既不是地理标志保护产品，也与其它同一类产品不具有特定的质量特征和特性，因此，被申请人将本案认定为以假充真属于主观臆断，定性错误，适用《产品质量法》第五十条处罚显然不当。
5、办案人员之一张某某没有执法资格。
2018年9月14日，申请人收到被申请人的《行政处罚听证告知书》，送达人为之一张某某。但申请人从A省法制办官网查询得知，办案人员张某某并没有取得被申请人机构名称改革为“B县市场监督管理局”以后的由省政府颁发的《陕西省行政执法证》，而该局大多数工作人员均已取得新的市场监督管理行政执法证件。因原B县工商行政管理局名称已注销，所以张某某的原工商执法证并不具有市场监管执法资格。
6、被申请人决定没收的钢材物权不属于申请人所有。
被申请人作出的《行政处罚决定书》决定没收申请人销往B建筑公司的以假充真的钢材。但由于B建筑公司是自行派车到申请人处购买钢材，其物权实际已归B建筑公司所有。被申请人超越职权非法扣押、没收属于B建筑公司的物品，却将产品质量责任转移给申请人，属于乱执法、乱作为。
7、被申请人故意编造虚假的违法事实。
被申请人在《行政处罚决定书》中描述的申请人违法情节之一包括“当事人明知上述钢材非D钢铁公司的产品，但却为了满足和迎合B建筑公司的购货需求，采取清除原钢材上的产品吊牌，伪造虚假的D钢铁公司的钢材质量证明书和产品吊牌的手段，冒用D钢铁公司产品的名义向B建筑公司供应钢材的行为，构成销售以假充真产品的违法行为。”申请人认为，申请人在接受被申请人的调查过程中，始终客观陈述真实情况，但从未对被申请人有上述内容的表述。而被申请人办理案件，没有坚持公正、公开的原则，不以事实为依据，凭空编造上述内容，严重违反了《行政处罚法》第四条、《质量技术监督行政处罚程序规定》第三条、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第三条相关办理行政案件应当以事实为依据、以法律为准绳的规定。
8、被申请人告知行政处罚救济途径不当
被申请人在行政处罚决定书中描述“2018年8月7日，我局执法人员会同A省质量技术监督局、B市质量技术监督局和D钢铁公司品牌管理办公室的工作人员”对B建筑公司进行检查。案件调查过程中，办案人员也数次向申请人和B钢铁公司作出“如果不积极配合调查处理，就要向A省质量技术监督局和B市质量技术监督局报告并通报”的指示。但被申请人却在行政处罚决定书中告知申请人需向“B市工商行政管理局”申请复议。申请人认为，虽然B市质量技术监督局和B市工商行政管理局均是被申请人的共同上级机关，都可以作为本案的行政复议机关，但被申请人办理案件是在上级质量技术监督部门的指导下进行的，且并没有遵循工商行政管理机关的办案程序规定。而且，被申请人没有告知申请人具体的可诉法院名称。所以，申请人认为，被申请人告知救济途径不当。
9、本案应当没有经被申请人的负责人集体讨论决定
申请人认为，如果被申请人遵循《行政处罚法》第三十八条“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”的规定，由被申请人的负责人对本案进行集体讨论决定，就不可能出现被申请人严重违反法定程序且超越职权办案的情况。所以，申请人认为，其行政处罚决定可能未经审核仅由办案人员违反法定程序擅自作出。因此，被申请人违反法定程序并越权执法，行政处罚决定应当无效。
10、B县市场监督管理局以下两种行政处罚文书送达方式不符合法定程序，存在重大程序违法。
1）、B县市监局违反法定程序向申请人邮寄送达《行政处罚决定书》。
2）、2018年9月11日，B县市监局以案件复杂为由，向B建筑公司送达《延期扣押决定书》，诱导未经B建筑公司负责人授权的建筑工地普通工作人员签收该文书。
根据《行政处罚法》第四十条、《民事诉讼法》第八十四条、八十五条、八十七条、八十八条、《质量技术监督行政处罚程序规定》第五十九条、第六十条、第六十一条的规定，行政处罚决定应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。送达处罚文书，应当直接送交受送达人。受送达人是法人的，应当由法人的法定代表人或该法人的委托代理人、负责收件的人签收。受送达人拒绝接收文书的，可以留置送达。直接送达处罚文书有困难的，可以邮寄送达。
申请人认为，行政处罚文书直接送达、留置送达、邮寄送达和公告送达是法律规定的合法送达方式次序。被申请人违反法定程序未向申请人当场宣告处罚决定书，且不存在申请人的法定代表人或委托代理人拒绝接收文书，也不存在直接送达有困难的情况下，而直接向申请人邮寄送达行政处罚决定书，不符合邮寄送达的规定，不能视为送达。所以，该行政处罚决定应无效。
欢迎全国各地市场监管综合执法稽查人员对本案进行讨论分析。
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