无锡帕塔亚纯净水有限公司与无锡市滨湖区市场监督管理局、无锡市滨湖区人民政府行政复议二审行政判决书
江苏省无锡市中级人民法院
行政判决书
(2018)苏02行终78号
上诉人（原审原告）无锡帕塔亚纯净水有限公司，住所地无锡市滨湖区华庄街道双茂村。
法定代表人李洁钊，该公司董事长。
委托代理人廉凎，该公司工作人员。
被上诉人（原审被告）无锡市滨湖区市场监督管理局，住所地无锡市滨湖区滴翠路98-2。
法定代表人陈晓艳，该局局长。
委托代理人赵海波，该局工作人员。
委托代理人彭晶瑶，该局工作人员。
被上诉人（原审被告）无锡市滨湖区人民政府，住所地无锡市金城西路500号。
法定代表人陈锡伦，该区人民政府区长。
委托代理人于晓仲，江苏倍思特律师事务所律师。
上诉人无锡帕塔亚纯净水有限公司（以下简称帕塔亚公司）因与被上诉人无锡市滨湖区市场监督管理局（以下简称滨湖市场监管局）、无锡市滨湖区人民政府（以下简称滨湖区政府）市场监管行政处罚、行政复议上诉一案，不服无锡市梁溪区人民法院（2017）苏0213行初159号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年4月3日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审判决认定事实如下：2016年8月3日，滨湖市场监管局根据局抽检计划，委托检验机构无锡市产品质量监督检验中心对帕塔亚公司生产销售的帕塔亚牌桶装纯净水（规格型号为18.5L/桶，批次20160801）进行监督抽检。无锡市产品质量监督检验中心出具了检验报告，主要内容为经检验上述桶装纯净水铜绿假单胞菌项目不符合GB19298-2014，检验结论为不合格。滨湖市场监管局于2016年8月30日立案调查。
2016年8月11日，滨湖市场监管局根据省局计划对玉洁轴承店销售的桶装纯净水进行食品安全监督抽检，该批次产品为帕塔亚公司生产的帕塔亚牌桶装纯净水，规格型号为18.5L/桶，批次20160808。无锡市产品质量监督检验中心出具了检验报告，主要内容为经检验上述桶装纯净水铜绿假单胞菌项目不符合GB19298-2014，检验结论为不合格。滨湖市场监管局于2016年9月19日经审批，两案合并处理。
滨湖市场监管局进行了现场检查，送达了上述两次抽检的检验报告和检验结果告知书。帕塔亚公司收到后未提出复检申请，同时发布了召回公告对有关产品进行召回，未有消费者退货。经询问调查后，滨湖市场监管局认定帕塔亚公司生产销售两个批次不合格桶装纯净水共计50桶，货值金额为175元，获利9.03元。2016年11月10日滨湖市场监管局向帕塔亚公司送达行政处罚听证告知书，告知拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及当事人享有的陈述、申辩和要求举证听证的权利等，并依帕塔亚公司申请于2016年12月16日进行听证。滨湖市场监管局经审批延长办案期限，并经集体讨论后于2017年3月16日作出锡滨市监案（2017）第20006号行政处罚决定书，主要内容为：2016年8月3日，根据滨湖市场监管局抽检计划，滨湖市场监管局委托检验机构无锡市产品质量监督检验中心抽样人员对帕塔亚公司处其生产销售的帕塔亚牌桶装纯净水进行监督抽检。经检验，该批次（20160801）桶装纯净水由于铜绿假单胞菌项目不符合GB19298-2014食品安全国家标准包装饮用水标准（以下简称GB19298-2014）要求被判定为不合格。2016年8月11日，根据省局计划对无锡市滨湖区华庄玉洁五金轴承店（以下简称玉洁轴承店）销售的桶装纯净水进行的食品安全监督抽检，该批次（20160808）产品为帕塔亚公司生产的帕塔亚牌桶装纯净水。经检验，铜绿假单胞菌项目不符合GB19298-2014标准要求被判定为不合格。综上，帕塔亚公司生产销售两个批次不合格桶装纯净水共计50桶，货值金额为175元，获利9.03元。依据《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第三十四条第（十三）项、第一百二十四条第一款、第二款的规定，对帕塔亚公司处罚如下：1、没收违法所得人民币9.03元；2、罚款人民币75000元。
帕塔亚公司不服，于2017年5月2日向滨湖区政府申请行政复议。滨湖区政府于同月8日受理，并分别向帕塔亚公司、滨湖市场监管局送达受理通知和提出答复通知。滨湖市场监管局于2017年5月16日提交了答复书及作出行政行为的证据、依据等材料。2017年7月5日，因情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，滨湖区政府根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第三十一条的规定作出行政复议决定延期通知书，延期30日作出行政复议决定，并分别向帕塔亚公司和滨湖市场监管局送达。经审理，滨湖区政府于2017年7月27日作出锡滨行复[2017]第15号行政复议决定书，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持滨湖市场监管局作出的锡滨市监案（2017）第20006号行政处罚决定书，并分别向帕塔亚公司和滨湖市场监管局送达。帕塔亚公司仍不服，向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《食品安全法》等相关法律法规的规定，滨湖市场监管局负有对本行政区域内工商、质监、食品药品等市场监督管理职责，有权对违反食品管理法律、法规、规章的单位或者个人实施行政处罚。根据《行政复议法》的规定，滨湖区政府具有受理行政复议申请、作出行政复议决定的法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。滨湖市场监管局和滨湖区政府是本案的适格被告。
《食品安全法》第三十四条第（十三）项规定，禁止生产经营其他不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂、食品相关产品。第一百二十四条第一款规定，违反本法规定，有所列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证。第二款规定，除前款和本法第一百二十三条、第一百二十五条规定的情形外，生产经营不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂的，依照前款规定给予处罚。本案中，帕塔亚公司生产的两个批次的帕塔亚牌桶装纯净水经抽检铜绿假单胞菌项目不符合GB19298-2014、不合格的事实清楚，证据确凿，帕塔亚公司对被诉行政处罚决定认定的事实及相关程序亦无异议。争议主要在于对GB19298-2014中铜绿假单胞菌指标本身及罚款数额。
根据《中华人民共和国标准化法》的规定，本法所称标准（含标准样品），是指农业、工业、服务业以及社会事业等领域需要统一的技术要求。标准包括国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准。国家标准分为强制性标准、推荐性标准，强制性标准必须执行。《食品安全法》第四条规定，食品生产经营者对其生产经营食品的安全负责。食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，保证食品安全，诚信自律，对社会和公众负责，接受社会监督，承担社会责任。食品安全涉及到公众身体健康和生命安全，GB19298-2014是包装饮用水的国家强制性标准，帕塔亚公司作为包装饮用水的生产企业必须执行。帕塔亚公司提出GB19298-2014中新增的铜绿假单胞菌指标无有效消杀方法等对国家标准本身的异议，不能成为其逃避食品安全监督管理的理由。GB19298-2014已于2015年5月实施，2017年8月间帕塔亚公司生产的两个批次的帕塔亚牌桶装纯净水连续两次抽检铜绿假单胞菌指标不符合GB19298-2014，不合格，共计生产销售50桶。案发后其虽积极配合调查并公告召回产品，但未有消费者退货。故滨湖市场监管局根据《食品安全法》规定的罚款幅度，结合帕塔亚公司的违法情节等因素，对其处以罚款人民币75000元，并无不当。帕塔亚公司提出被诉行政处罚决定违反了《行政处罚法》规定的过罚相当原则等意见，与事实不符，不予采纳。滨湖市场监管局作出的被诉行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。滨湖区政府在收到帕塔亚公司提出的行政复议申请后，根据《行政复议法》的相关规定进行审查，在法定期限内作出的行政复议决定亦合法。综上，帕塔亚公司的起诉理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决驳回帕塔亚公司的诉讼请求。
上诉人帕塔亚公司上诉称，一、铜绿假单胞菌是2014年包装饮用水标准GB19298-2014中的一个检测指标，按照食品生产企业许可证的要求出厂无此检测指标，国家卫生和计划生育委员会（以下简称国家卫计委）出台此新标准后，国家食品药品监督管理总局（以下简称食药监总局）无修正《食品生产企业许可证细则》。二、此标准中无对铜绿假单胞菌消杀方法，咨询相关食品专家、食品检测机构、江南大学食品学院及从网上查阅均无对纯净水中的铜绿假单胞菌的消杀方法。三、铜绿假单胞菌指标在老标准GB17323-1998中是泉水中的指标，纯净水中无此指标，对泉水中此指标不合格可采用水源不合格，而不发食品生产许可证不准生产来处理。事实上纯净水中铜绿假单胞菌是一直存在的，消费者饮用后从未生产后果。2017年无锡食药监局对市场换水点抽检又有多家企业不合格，也证明了此事实。苏州等地现未对此指标抽检。四、GB19298-2014执行后，纯净水中增加了此指标，经多次实验，此指标的产生是有随机性，经实验生产的纯净水放置三天后有较大的出现机率。可以讲从市场销售净水的换水店去抽样不合格率会很高，而据我们了解此批抽样此指标不合格的江阴、苏州（有14家不合格）等地均没有行政处罚，其它也是处罚五千至五万之间。五、上诉人100多元的货值处罚7.5万元，此行为违反《中华人民共和国行政处罚法》的过罚相当原则，也违反了食药监总局食药监办法函（2016）年668号通知。六、《食品安全法》第三十一条规定，对食品安全标准执行过程中的问题，县级以上人民政府卫生行政部门应当会同有关部门及时给予指导、解答。第三十二条规定，食品生产经营者、食品行业协会发现食品安全标准在执行中存在问题的，应当立即向卫生行政部门报告。上诉人在接到不合格品报告后及第一次听证时多次提出了疑议和问题，但滨湖市场监督局至今未向上级部门上报，也未给予解答和指导。七、《食品安全法》第二十七条说明，食品安全国家标准由国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监督管理部门制定、公布的。上诉人向国家卫计委申请铜绿假单胞菌消杀方法的信息公开，国家卫计委第一次答复没有回答问题，第二次是延期答复，制定标准的部门都不知道铜绿假单胞菌的杀灭方法，说明此标准制定有问题。滨湖市场监督局应及时按级向上级及卫计委反映此指标在执行过程中出现的问题，而不是高额罚款。综上，请求撤销原审判决，发回重审或依法改判，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人滨湖市场监管局答辩称，与一审答辩意见相同，另补充认为，上诉人提出的观点存在逻辑性错误，当事人于2015年9月1日申领的食品生产许可证，产品名称叫饮料[瓶（桶）装饮用水类（饮用纯净水）]，其发证的依据是由原国家质检总局制定的瓶（桶）装饮用水类生产许可证审查细则（2006版），包括2009年国质检食（2009）19号修改单，这个审查细则解决的是饮用水生产的资格问题。该审查细则中，瓶（桶）装饮用纯净水产品质量检验表中的微生物检验项目包括菌落总数、大肠菌群、致病菌、霉菌、酵母菌。当时的审查细则与当时的瓶（桶）装饮用纯净水卫生标准的规定相一致，但是生产许可审查标准与国家食品安全标准并不存在一一对应关系，国家有关部门根据食品安全评估结果，结合国际食品安全标准等因素，会不断修改完善食品安全国家标准。2014年12月24日，国家卫计委发布了食品安全国家标准包装饮用水即GB19298-2014，该标准在前言明确代替GB19298-2003《瓶（桶）装饮用水卫生标准》，其中铜绿假单胞菌就是增加的项目。对于食品生产企业应该无条件地执行食品安全国家标准，而不能依据过去的审查细则来搪塞。综上，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人滨湖区政府答辩称，一审认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。上诉人的上诉主张主要是围绕2006年的审查细则是否有效的问题，该细则只是解决的发证问题，如果按照上诉人的理解，2014新国标增加了铜绿假单胞菌的标准。国标是具有普遍约束力的其他法律文件，对所有的生产性企业都有约束力，至于国家卫计委有无给出该细菌检测和灭杀的办法，不是企业不履行国家标准的借口。滨湖市场监管局在同时间段抽查的其他单位纯净水中并没有发现该细菌指标，足以证明其他单位通过提高自己设备，检测灭杀细菌，是可以生产出符合国标的产品的。对于处罚的尺度问题，上诉人2016年两次抽查不合格，时间跨度有一年多，在一年多时间内，上诉人明知国家有新的标准，而放任该细菌指标，导致其用户处于危险后果不确定的情况下，滨湖市场监管局作出75000元的处罚，不是处罚过重，而是处罚偏轻，作为长期生产的企业本应该责令停产停业，吊销执照。综上，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。
本院认为，《食品安全法》第一百二十四条第一款规定，违反本法规定，有所列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证。第二款规定，除前款和本法第一百二十三条、第一百二十五条规定的情形外，生产经营不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂的，依照前款规定给予处罚。本案中，帕塔亚公司生产的两个批次的帕塔亚牌桶装纯净水连续两次抽检铜绿假单胞菌指标，均不符合现行的GB19298-2014食品安全国家标准包装饮用水标准，滨湖市场监管局据此对帕塔亚公司作出没收违法所得人民币9.03元和罚款人民币75000元行政处罚，符合上述法律规定。帕塔亚公司对其产品不符合相关国家标准的事实并无异议，但其上诉称按照食品生产许可证的要求出厂无此检测指标，相关国家标准中无对铜绿假单胞菌消杀方法，其向国家卫计委申请信息公开铜绿假单胞菌消杀方法，亦未获得。本院认为食品生产许可的相关要求属于行政许可的调整范围，与本案所涉行政处罚行为并非同一法律关系，无论行政许可的要求如何，均不影响本案行政处罚所依据的国家标准的有效性。而相关铜绿假单胞菌的消杀方法也与国家标准中铜绿假单胞菌指标的限量要求无关。事实上，在滨湖市场监管局抽查的其他单位中，部分企业该项指标是合格的，故实践中也并不存在该指标客观上无法实现的情况。因此，滨湖市场监管局作出的案涉行政处罚决定并无不当。此外，滨湖区政府在收到帕塔亚公司提出的行政复议申请后，在法定期限内进行受理、审查及作出复议决定并送达亦符合《行政复议法》的相关规定。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人帕塔亚公司的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人帕塔亚公司负担。
本判决为终审判决。
审判长张学雁
审判员何薇
审判员马云
二〇一八年六月二十日
书记员吴頔敏