房地产公司在其开发、销售的小区安装户外动力配电箱无“3C”认证标志如何处罚？
一、案情简介2006年1月11日，根据国质检认联[2005]73号《关于全面加强强制性产品认证行政执法工作的通知》要求，D市质量技术监督局执法人员在对全市商品房开发建设工程中所使用的配电设施进行专项监督检查时，发现A房地产公司在其开发、销售的都市后花园小区安装的3台XL-21型户外动力配电箱无“3C”认证标志，并查明这种额定电压为380V、额定电流为200A的户外动力配电箱系H市B公司于2005年10月生产销售的。经查询国家认监委网站官方数据库，没有查询到该产品的认证信息。当日，D市质量技术监督局决定对A房地产公司在经营活动中使用未经认证产品的违法行为进行立案调查。
经调查发现：⑴A公司是专门从事商品房开发、销售的法人公司，都市后花园小区是其经营开发的商品房建设项目。⑵XL-21型户外动力配电箱是A房地产公司从B公司购买并安装在都市后花园小区内，用于向小区内所有商品房供电，商品房的使用功能依耐于配电设施的正常运行，并且付款及交货均在B公司进行。⑶XL-21型户外动力配电箱是A房地产公司经营房产不可缺少的重要设施，其所有权随房屋产权一起转移给全体住户，并且其价值计入了商品房成本中，但在商品房买卖合同中没有关于XL-21型户外动力配电箱的买卖约定。⑷都市后花园小区所有商品房均已销售完毕，XL-21型户外动力配电箱已投入使用。⑸A房地产公司在购买、安装XL-21型户外动力配电箱时，没有履行《中华人民共和国产品质量法》规定的进货验收义务，没有查验合格证、“3C”证书及标志。⑹XL-21型户外动力配电箱是国家第一批实施强制性产品认证的产品，执法人员对B公司进行调查时，B公司负责人在笔录中承认了这种型号的户外动力配电箱没有经过“3C”认证的事实。⑺经查询国家认证监管部门确认该产品是未经认证产品。
二、处理经过
根据以上事实，2006年1月20日，D市质量技术监督局对本案进行了审理，认定A房地产公司的行为违反了《中华人民共和国认证认可条例》第二十八条的规定，构成了在经营活动中使用未经认证产品的违法行为，鉴于A房地产公司积极配合案件调查并打算尽快改正违法行为，D市质量技术监督局依据《中华人民共和国认证认可条例》第六十七条和《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第（三）项的规定，决定给予A房地产公司下列行政处罚：⑴责令A房地产公司改正在经营活动中使用未经认证产品的违法行为，⑵处以罚款6万元。1月24日，向A房地产公司下达了《行政处罚告知书》。
A房地产公司收到《行政处罚告知书》后，以D市质量技术监督局不具备行政处罚主体资格、违法事实不成立、违法主体认定错误为由，于1月25日向D市质量技术监督局提出了听证申请。
2006年2月25日，听证会公开举行。A房地产公司认为，⑴《中华人民共和国认证认可条例》第七十二条规定的执法主体是认证监管部门，D市质量技术监督局不是该条例的执法主体；⑵A房地产公司是购买者，是受害者，本案的违法主体应该是B公司；⑶A房地产公司既未生产、又未销售、也没有通过经营XL-21型户外动力配电箱牟取利益，他们卖的是房子，因而违法行为不成立。D市质量技术监督局认为，⑴质量技术监督部门实行垂直管理，根据国认法联[2002]22号和国务院授权，D市质量技术监督局是《中华人民共和国认证认可条例》第七十二条中规定的“地方认证认可监管部门”，具有行政执法主体资格；⑵XL-21型户外动力配电箱作为A房地产公司经营商品房的供电系统，是商品房的关键设施，直接关系到商品房所有人的人身、财产安全乃至社会的稳定，根据《中华人民共和国认证认可条例》第二十八条的规定，属于强制性认证范围内的产品，A房地产公司没有履行法定的检查验收义务，存在主观过错，依法应当承担行政法律责任；⑶供电设施是商品房经营中必不可少的关键要素，商品房的使用功能离不开供电设施的正常运行，在商品房买卖合同中虽然没有XL-21型户外动力配电箱的特别约定，但是约定了供水、供电条款，并且供水、供电成为商品房交易不可缺少的条件，构成了在经营活动中使用。D市质量技术监督局认为本案事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确，处罚适当，A房地产公司提出的听证理由不能成立，3月6日，下达了行政处罚决定书。
2006年6月5日，A房地产公司以自己是购买人、且未将配电箱投入经营活动、不能作为被处罚人为由，认为D市质量技术监督局依据《中华人民共和国认证认可条例》第六十七条进行处罚是“处罚决定所依据的法律错误”，向人民法院提起行政诉讼，7月14日人民法院公开审理本案。庭审中法院认为，A房地产公司是商品房的开发商，配电箱是修建商品房时使用，并将其计入成本、作为商品房的附属设施销售，是商品房经营活动中的关键要素，直接影响房屋所有人的生命财产安全，构成在“经营活动中使用”的行为, 违反了《中华人民共和国认证认可条例》第二十八条的规定，D市质量技术监督局依据《中华人民共和国认证认可条例》第六十七条进行处罚并无不妥，判决维持D市质量技术监督局的行政处罚决定。判决下达后，A房地产公司没有提起上诉。2006年11月16日，人民法院对本案进行了强制执行。
三、分析点评
1、本案事实清楚，程序严谨，历经处罚、听证、诉讼、强制执行等程序，进一步明确了质监部门在建筑工程中涉及强制性产品认证的执法主体资格。
2、本案证据充分。在案件调查中，执法人员全面客观收集证据，证据形式合法，取证手段多样，所收集的电气图纸、合同、发票、文件、照片、笔录等证据均有客观性、关联性、合法性。
3、本案定性为“在经营活动中使用”较为准确。“在经营活动中使用”应该包括将相关产品作为经营设施或工具、相关产品成为经营活动的关键要素，A房地产公司并没有直接销售配电箱，而是将配电箱等供电设施作为商品房功能的支撑系统、以合同的形式进行交易，离开了供电设施，商品房交易就不完整或不能实现交易。
4、D市质量技术监督局在对A房地产公司使用未经认证的XL-21型户外动力配电箱进行处罚后，没有将案件线索向H市的质量技术监督局移交，致使B公司生产销售未经认证产品的违法行为没有得到进一步的追究，是本案的一个不足之处。
四、以案说法
本案中，A房地产公司关于违法主体的争议，实际上是一个涉及行政处罚的管辖问题。行政处罚的管辖是确定对某一个行政违法行为应由哪一级或者哪一个行政主体实施处罚的法律规定，是框定处罚主体在实施行政处罚过程中的具体权限并课之以相应的义务及责任的重要途径，是正确实施行政处罚的前提和基础。
《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”，这一规定确定了行政处罚管辖的一般原则，它包括三个方面的内容：第一，在地域管辖上，由违法行为发生地的行政机关实行管辖，体现了行政效率的原则。地域管辖，是指在特定的行政区域内，划分政府与其所属行政执法机关及其他执法组织在查处违法案件、实施行政处罚方面的权限分工。以行为发生地作为确定地域管辖的一般标准，是讲求行政效率的基本要求。根据行政效率原则，确定行政处罚管辖时，必须有利于行政机关或者其他组织及时、准确地发现并制裁违法行为，同时还应当尽可能地减少调查取证以及执行处罚等方面的费用，以降低行政成本。具体而言，就是要便于人民群众检举、揭发违法分子，便于处罚主体调查取证、查明违法事实。这样，行政处罚的地域管辖，一般应当以违法行为发生地来确定。第二，在级别管辖上，以县级以上地方人民政府管辖为原则，体现了地方为主的思想。级别管辖，是指划分上下级行政执法机关或者其他执法组织之间实施行政处罚的分工和权限。它所解决的是在整个行政机关系统内哪些行政处罚应当哪一级行政处罚主体具体实施的问题。我国是个幅原辽阔的大国，这一现实首先决定中央政府及其部门的主要任务是进行决策并对决策的执行情况实施监督，而包括行政处罚在内的具体行政管理活动则由地方各级人民政府及其所属行政机关来完成。另一方面，在我国地方行政区划中，县级行政区划是最基本的组成单位，行政管理权的配置往往是以县级人民政府为基点的。基于上述考虑，行政处罚法在地域管辖上确立了以地方为主的思想。第三，在职能管辖上，由人民政府具有相应行政处罚权的行政机关管辖，体现了行政专业化的要求。实施行政处罚，不仅要确定地域管辖和级别管辖，还要明确职能管辖，即某一类违法行为应当由哪一个行政执法机关或者执法组织来具体进行处罚的问题。现代行政管理活动（如质量技术监督行政管理）往往具有很强的专业性和技术性，行政处罚的实施过程，从事实的认定、行政的评价到行政处罚的具体适用，都是行政管理专业和技术的综合运作。因此，确定行政处罚管辖的职能管辖时需要符合行政处罚这一实际过程，充分体现行政管理专业的特点，也就是说，在合理、科学地划分行政管理专业的基础上，以主管部门为主要管辖方式。
可见，“违法行为发生地”是实施行政处罚首先要解决的问题，而法律、法规没有对“违法行为地”作出具体的规定。在执法实践中，出现了“狭义论”和“广义论”两种不同的理解和适用。“狭义论”认为“违法行为发生地就是违法行为实施地”；而“广义论”则认为：违法行为发生地包括违法行为实施过程中的任何一个阶段，在任何一个阶段发现了违法行为，该地方都可以成为违法行为发生地，违法行为发生地包括违法行为实施地、危害结果发生地、违法行为准备地和经过地等。很多同志认为“广义论”的观点比较切合行政执法工作的实际。理由是：
1、从立法宗旨来看，行政处罚法把由违法行为发生地的行政机关管辖作为地域管辖的一般原则，其目的就是为了有利于行政机关及时有效地打击行政违法活动。将“违法行为发生地”作“广义论”理解比作“狭义论”理解比较切合“行政效率原则”，更有利于行政机关有效地查处打击行政违法行为，有利于防止对行政违法行为的放纵，与我国行政处罚立法的宗旨是一致的。
2、从违法行为本身的特性来看，一个违法行为的发生都可分为准备阶段、实施阶段、结果发生阶段，不同的阶段可能发生在不同的行政区域，而每个阶段也可能涉及几个不同的行政区域。本案中，H市的B公司如果既在H市生产销售未经认证产品，又在A公司所在地D市销售未经认证产品，那么H市及A公司所在地D市的质量技术监督部门对B公司的违法行为均有管辖权。此外，有的违法行为发生本身具有持续性，其违法行为持续过程中在任何地方被发现，该地都是行为发生地。
3、从执法监督的实践来看，人民法院和大多数行政复议机关在审理和审查“违法行为发现地”行政机关的行政处罚决定时，都对违法行为发生地采取了“广义论”解释，作出了维持的决定。如：2003年7月，中国法院网以“半路货物被截 状告工商输了”为题，对江苏省通州市人民法院审理的一起不服工商局行政处罚的案件进行了报道，造假者将货物从甲市运往乙市的途中，被通州市工商局发现并查处，造假者以超越管辖权为由将该工商局告上法庭，法院经审理后认为，行政处罚权由违法行为发生地具有行政处罚的行政机关管辖，违法行为发生地包括行为实施地、危害结果发生地、违法行为准备地和经过地等，据此作出了维持通州市工商局处罚决定的判决。
在实际工作中，经常遇到生产者、销售者依据合同生产销售产品，这就需要依据《民事诉讼法》第24条及《最高人民法院关于适用<民事诉讼法>若干问题的意见》第19条的规定，产品购销合同的履行地应为行为发生地。具体地讲，一是当事双方在合同中约定交货地点的，以约定的交货地点为行为发生地；二是合同中对履行地未作明文规定的，应根据实际情况，依交货方式确定合同履行地：采用送货方式的以货物送达地为履行地；采用自提方式的，以提货地为履行地；代办托运或按木材、煤炭送货办法送货的，以货物发运地为履行地。购销合同的实际履行地点与合同中约定的交货地点不一致的，以实际履行地点为合同履行地。此外，加工承揽合同、财产租赁合同、融资合同、补偿合同，以加工行为地，租赁物使用地，投资方主要义务履行地为合同履行地。
值得注意的是，在质监部门部分职能划转后，对案件的管辖要以地域管辖为基础，综合考虑职能管辖和级别管辖来确定。一要严格执行“违法行为发生地”管辖原则。对一些跨县、跨市、特别是跨省的案件，符合移送条件的，必须移送至违法行为发生地的质量技术监督部门处理。接受移送案件的质量技术监督部门，在办理移送案件时应该遵守《技术监督行政案件办理程序的规定》，移送案件办结后，必须将处理结果告知原移送部门，并报共同的上一级质量技术监督部门备案；对管辖有争议的，要按照国质检法函[2006]200号文件要求报请指定管辖。二是对运输途中的产品，一般不予查处。《产品质量法》主要调整生产和销售环节的产品质量问题，不涉及运输途中的产品质量问题。其它法律法规或规章对运输途中的产品质量监督管理另有规定的，按其规定执行，未作规定的，质量技术监督部门不得在运输途中查处产品质量案件。