民事公益诉讼的适用范围、主体及内涵
1.公益诉讼的适用范围
鉴于公益诉讼尚处于初步建立阶段，其明确适用的范围不宜过宽。 目前来看，环境保护、损害众多消费者权益的案件多发，损害社会公共利益的情况较为严重，对公益诉讼的要求较为迫切，理论界和实务界的认识也较为一致，可以作为建立公益诉讼的突破口。但为了应对经济社会的不断发展，为将来的扩大适用留下空间，也不宜限制得过死。基于以上考虑，本条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，可以提起公益诉讼。这样规定，既可突出对环境、消费者权益的保护，也有利于审时度势，根据实践情况的发展，逐步扩大公益诉讼的适用范围。
2.公益诉讼的主体
从我国的现行管理体制和减少滥诉风险的角度看，为了使公益诉讼制度既能在我国适度开展，同时又能有序进行，目前提起公益诉讼的主体不宜过宽。行政主管部门等有关机关作为公共利益的主要维护者和公共事务的管理者，作为诉讼主体较为合适，既可以促使其依法积极行政，也可以利用诉讼救济的方式弥补其行政手段的不足。提起公益诉讼的机关原则上应当与案件涉及的公共利益相关联，如对污染海洋行为提起公益诉讼的机关应当是环境保护部门、海洋主管部门等相关机关，工商管理部门等不涉及海洋环境管理的机关不能提起涉及环境污染的公益诉讼。考虑到我国的机关较多，为了避免引起混乱，本条规定“法律规定的机关”可以提起诉讼，也就是说，可以提起公益诉讼的机关，要有明确的法律依据。对可以提起公益诉讼的组织也应作一定的条件限制，例如由特别法对设立时间、设立宗旨、组织结构、经费情况等作一定限制，并要求经过特定机关的专门许可，这也是日本、德国等国家的通常做法。这种限制既可利用现有社会资源有效保护公共利益，同时也可通过这些组织的筛选和前置性工作有效控制“滥诉”和“恶意诉讼”。提起公益诉讼的组织原则上也应当与所起诉的事项有一定关联，如对污染环境的行为，原则上应当由环保组织提起；对侵害众多消费者利益的，原则上消费者协会提起。哪些组织适宜提起公益诉讼，可以在制定相关法律时进一步明确规定，还可以在司法实践中逐步探索。
3.民事公益诉讼的内涵
对于什么是公益诉讼，目前学术界和实务界有不同意见和理解。一种观点认为，为维护公共利益提起的民事诉讼，都是公益诉讼，即包括没有直接利害关系的组织提起的保护公共利益的诉讼，也包括有直接利害关系的自然人或者法人提起的保护公共利益的诉讼。另一种观点认为，与原告有直接利益关系的诉讼是普通民事诉讼，只有与自己没有直接利害关系的民事主体，为维护公益利益提起的民事诉讼才是公益诉讼。前一种观点是广义的公益诉讼，后一种观点是狭义的公益诉讼，但两种观点都揭示了公益诉讼的核心内涵，即民事主体为了维护公共利益可以提起民事诉讼。
对于何谓公益诉讼中的“公共利益”，也有不同意见。有的认为，这里的“公共利益”主要指社会或者某一领域的共同利益，这些利益没有明确的权利主体或者权利主体过于抽象，一旦受到侵害，很难通过普通民事诉讼得到救济，只有通过公益诉讼，允许非直接利害关系人起诉才可以达到保护社会公共利益的目的。根据宪法、物权法等法律的规定，国家所有权等国家利益由国务院代表国家行使权利，权利主体明确，可以提起普通民事诉讼，因此公益诉讼中的“公共利益”不包括国家利益。有的认为，我国是社会主义公有制国家，国家利益与社会公共利益相互交织，很难截然分开，公益诉讼中的“公共利益”应既包括社会公共利益，也包括国家利益。
公益诉讼与公诉有显著不同。公益诉讼既可以由特定的国家机关提起，也可以由相关组织提起。其本质是一种民事救济方式。公诉，是指人民检察院针对犯罪嫌疑人的犯罪行为向人民法院提出控告，要求法院通过审判确定犯罪事实、惩罚犯罪人的诉讼活动，目的是惩罚犯罪嫌疑人，恢复被破坏的社会秩序，其不是民事救济方式。
与普通民事诉讼相比，公益诉讼具有以下主要特征：一是诉讼目的不完全相同。公益诉讼的主要目的是维护公共利益；而普通民事诉讼是为了解决民事主体之间纠纷，直接目的是维护个体利益。二是保护利益的特点不同。公益诉讼保护公共利益，公共利益既是私益的集合体，与私益相关联，但又不等同于私益，有时具有抽象性、宏观性等特点。普通民事诉讼所保护的主要是个体利益，具有具体性、微观性等特点，范围较为清楚明确。三是对诉讼当事人的要求不同。公益诉讼的原告不要求一定与纠纷有法律上的直接利害关系，如污染环境的行为即使没有直接损害某一环保组织的利益，但直接破坏了环境的，该环保组织也可以提起公益诉讼。在普通民事诉讼中，原告必须与案件有法律上的直接利害关系，否则法院不予立案或者驳回起诉。四是公益诉讼纠纷所涉及的损害往往具有广泛性、严重性和长期性。公益诉讼纠纷主要涉及污染环境、侵害众多消费者权益等侵权行为，这些侵权行为造成的损害一般具有广泛性、严重性和长期性，有些损害可能是隐形的，并没有现实表现，要经过几年甚至几十年才慢慢显现出来，并且有些损害一旦发生，将难以弥补，人类将付出很高的代价。例如，漏油造成海洋生态破坏有可能导致某些海洋物种的灭绝，这些物种一旦灭绝，人类无论付出多大努力都不可能使之再生。而普通民事诉讼主要涉及普通个体之间的利益损害，损害的范围一般较易界定。